中国禁闻: 治理雾霾：答案在风中飘？

Saturday, February 2, 2013

治理雾霾：答案在风中飘？

北京雾霾的意义也许在于，在既有的社会管治模式下，现政府第一次遇到既无法发动大规模群众动员、又无法发动宣传机器自圆其说、同时在具体解决手段上进退失据的三重困境。这种“管治失灵”，是此次雾霾所暴露出最值得关注的现象。

2013年1月以来，北京接连出现四次雾霾天气，据官方气象研究机构统计，截止28日，1月份无雾霾天数仅为5天，创下自1954年以来的历史记录，北京城市气象研究所认为，“冷空气活动偏弱、低层风力小、湿度大是今年1月北京地区雾霾天气频发的主要原因”。

然而，从社会和经济角度来看，六十年前的雾霾是否有今天这样的杀伤力，是大有可疑的。研究者认为，今天大中城市的雾霾主要有四个污染源：一、工业企业能源和废气排放；二、采暖锅炉和生活炉灶；三、交通运输；四、建筑扬尘和其他灰尘悬浮。这些因素的规模效应都已经远远超过了上世纪五十年代。具体到北京而言，2008年奥运前重型工业已经外迁，机动车排放污染已经成为首要原因。冬季采暖用煤又加剧这一趋势，粗略估算，当前雾霾天气中，机动车排放约占50%，燃煤锅炉排放达到30%。

面对遮天蔽日的雾霾和民怨，不乏评论呼吁，要拿出当年治理“非典”的决心和手段来治理雾霾（石敬涛《像治理“非典”那样治理雾霾》），也有评论称，不妨借鉴北京举办奥运时的经验和治污决心（魏英杰《拿出办奥运的决心治理雾霾》），在这些评论者看来，“非典”和奥运是两项成功经验，只要借鉴二者，雾霾问题将不难解决。

但是，北京雾霾的意义也许在于，在既有的社会管治模式下，现政府第一次遇到既无法发动大规模群众动员、又无法发动宣传机器自圆其说、同时在具体解决手段上进退失据的三重困境。这种“管治失灵”，是此次雾霾所暴露出最值得关注的现象。

首先，和非典不同的是，病毒以人为主要载体和传播渠道，控制住人，也就切断了传播途径。而奥运期间的核心问题，也不外乎是人的流动和组织。而“控制人”，正是传统社会动员模式的拿手好戏。很多人都还对非典期间的强行隔离、封校封厂记忆犹新，同样，“满城尽带红袖箍”的动员模式在奥运期间也屡试不爽。然而，面对弥散性的雾霾污染，一呼一吸之间都是威胁，既无法把空气隔离，也无法发动居委会和志愿者来打一场严防死守的“人民战争”，敌人无处不在，却无影无踪，“老革命”遇到了“新问题”。

其次，在传统管治模式中，宣传和动员是相辅相成的。然而四次雾霾过后，暴露出令人尴尬的一面：中央基本处于失语状态，除了一再表示治理决心，并无可操作的实质性方案。作为积重难返的长期问题，连效仿先例、抓临时“替罪羊”平息民怨的合理性都很难找到。官方媒体只能放任民间分析研判，很难再起到“舆论引导”作用。

传统政治宣传中“一小撮别有用心的人”和“境外反动势力”这两大推诿责任的口径，在雾霾面前统统归于无效。连以前运用这两大口径最为得心应手的《环球时报》，这次也承认“奥运会前外媒对北京污染的很多指责虽然尖刻难听，但还是有其道理的。我们当时如果更多听一些外部意见，而不是过分在意追究它们的‘动机’，在那之后的几年里，我们就会针对环保下更大的力气。”政府当初为了面子向美国驻华使馆施压，要求停止发布空气污染数据，如今遭到了“回旋镖式”的报复，在全世界面前损失了更大的面子。

再次，雾霾看似突然，背后却是长期污染和经济结构不合理的问题，尤其涉及到各种利益集团和社会阶层的得失博弈，解决起来更为困难。中石化董事长傅成玉已经承认，炼油企业是雾霾天气直接责任者之一，但这并不是因为石油公司质量不达标，而是中国标准不够。中国大部分地区汽油的含硫量远远高于国际标准。事到临头，要求改善油质、全面提高技术标准已经迟了，且会大幅提高石油巨头的炼制成本，这恐怕是比油价微调更加难迈出的一步。

同样，奥运期间北京“停驶50%机关车辆、禁止全市30万辆黄标车上路、限制外地车辆进京”的措施至今还让人津津乐道。但相对于两周时间固定的奥运，雾霾的一大特征是发生的长期性和不可控性。勒令长期封存公车，会遭到官僚阶层和公务员群体的抵制；尽管这次北京临时推出了“停驶30%的公车，103家重污染企业停产”的措施，但既不公布机关单位公车总数，又没有一家机关愿意公开本单位停驶的公车车号，且不公布停产企业名单及具体停产状况。这种政策无异于画饼充饥，比雾霾本身还让人看不透。

另一方面，北京的私家车已经处于“摇号”“限行”等种种管制之下，虽然中产阶层的博弈抵抗能力最弱，但继续施压下去，恐怕会引发反弹。而汽车产业作为当下支柱产业，也很难痛下杀手。

环保部副部长吴晓青在回应雾霾问题时表示，国内外大气污染防治历程表明，解决严重的大气污染问题是一项长期而艰巨的工作，欧美等发达国家耗费了30-50年时间才基本解决大气污染问题，中国要做好打持久战的思想准备。这番话无异于表明，政府长期以来标榜的“决不能走西方国家先污染、后治理的老路”的高调已经破产。前所未有的大气污染，表明中国不仅已经走上了“先污染、后治理”的老路，而且面临污染现状，既缺乏决心、也缺乏手段来应对，所谓“打持久战的思想准备”，意味着在相当长时间内，中国的城市居民还将深受雾霾之苦。

社会学家孙立平曾经提出，当下中国最大的威胁，不是“社会动荡”而是“社会溃败”，而这次遮天蔽日的雾霾，或许可以看做是这种“社会溃败”的一个环境版本。我们很难想象环境“总崩溃”，但不得不反复遭受环境污染之苦。除了显而易见的健康危害之外，这种“环境溃败”的一大特征是它的随机性。雾霾来临时所有人叫苦不迭，而一阵风吹过，危机大大减轻，过了采暖季节，压力更加趋弱，下一次环境危机什么时候来临也说不准，在各种利益集团相互博弈、争取短期利益最大化的背景下（已经有人注意到雾霾治理的投资机遇——一个3500亿的大蛋糕），一项长期的、全局的、有执行力的环保政策并不容易持之以恒地进行下去。

亚洲开发银行与清华大学合作的一份研究报告称，中国空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估算相当于国内生产总值的1.2%，基于支付意愿估算则高达3.8%。2012年，我国GDP总量为519322亿元，以1.2%计达6232亿元，以3.8%计高达19734亿元。换句话说，去年一年间，空气污染造成将近两万亿元损失，这还不是单纯的财产损失，而是以众多人命为代价的。

一阵风固然会让执政绩效危机减轻，但绩效合法性不能永远寄托在风中。环境危机日益深重，和前所未有的管制失灵现象，二者相反相成。要采取任何改善措施，都面临“牵一发而动全身”的掣肘。阴霾之下，鲍勃·迪伦的那首著名反战歌曲，仿佛也是为今天中国而作：

一个人得长多少只耳朵

才能听见苍生的哭泣？

还得有多少人死亡

才让他明白死去的人已经太多？

朋友，答案就飘在风里……